PROVIDING A COMFORTABLE LIFE ACTIVITY IN THE ARCTIC: PROBLEMS AND CHALLENGES

Full Text

Обеспечение комфортной жизнедеятельности в Арктической зоне Российской Федерации (АЗРФ) является одной из важнейших составляющих реализации Основ государственной политики в Арктике и Стратегии социально-экономического развития макрорегиона, предопределяет эффективность реализации обозначенных в упомянутых документах задач [11]. Одной из основных стратегических задач, поставленных по устойчивому развитию Арктики, является стабилизация демографических процессов, повышение эффективности мер по сохранению и укреплению здоровья наиболее уязвимых групп населения, и в частности устранение сложившейся диспропорции в соотношении профилактического и лечебного звеньев системы здравоохранения. Известно, что одним из главных принципов, сформулированных как в российском национальном законодательстве [2], так и в документах, принятых Арктическим советом и ВОЗ [12], является приоритетность профилактических мер. Не подвергая сомнению роль природно-климатического и антропогенного влияния на здоровье [3, 7, 13], следует отметить, что недооценка социальноэкономических и поведенческих факторов риска в программах по сохранению и укреплению здоровья населения существенно снижает эффективность этих программ [8, 11]. Неудовлетворительные материально-бытовые условия, злоупотребление алкоголем, табакокурение, безработица и низкий уровень образования - это типичные проблемы, которые ассоциируются с вероятностью возникновения, тяжестью клинического течения и исходов многих нарушений здоровья населения АЗРФ. В последние несколько лет численность населения АЗРФ и большинства опорных центров макрорегиона (за редким исключением) неуклонно сокращается, поэтому создание условий его закрепления превращается едва ли не в первостепенную задачу деятельности различных уровней государственной и муниципальной власти. Результаты Комфортная жизнедеятельность подразумевает прежде всего обеспечение населения доступным жильем как одной из первичных потребностей человека. Решение этой непростой в пределах АЗРФ задачи связано со множеством факторов: качеством жилья, стоимостью, расположением, наличием удобств, обеспеченностью населенного пункта объектами социальной инфраструктуры, транспортной доступностью и пр. Спрос на жилье, в свою очередь, также достаточно сложно определить, поскольку он растет не только по мере увеличения численности населения, повышения его благосостояния и продолжительности жизни, но и стремления у молодых людей жить самостоятельно и пр. (табл. 1). Разумеется, речь идет не о вахтовых поселениях, где обеспечение способности к труду является доминантой. Проблемой является создание в опорных центрах АЗРФ условий комфортной жизнедеятельности, обеспечивающей возможности полного воспроизводства населения [9]. Таблица 1 Численность постоянного населения сухопутных территорий Арктической зоны Российской Федерации на 1 января, человек[5] Территория 2014 г. 2015 г. 2016 г. Арктическая зона Российской Федерации 2 400 580 2 391 631 2 378 234 Республика Коми 84 707 82 953 81 442 Городской округ Воркута 84 707 82 953 81 442 Республика Саха (Якутия) 26 447 26 194 26 107 Аллаиховский муниципальный район 2 764 2 733 2 682 Анабарский национальный (долгано-эвенкийский) муниципальный район 3 403 3 387 3 431 Булунский муниципальный район 8 507 8 404 8 366 Нижнеколымский муниципальный район 4 414 4 426 4 386 Усть-Янский муниципальный район 7 359 7 244 7 242 Красноярский край 228 493 227 205 227 546 Городской округ город Норильск 177 326 176 971 178 106 Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район 33 861 33 381 32 871 Туруханский муниципальный район 17 306 16 853 16 569 Архангельская область без Ненецкого автономного округа 656 624 655 100 652 867 Городской округ Архангельск 357 409 358 054 358 315 Городской округ Новая Земля 2 530 2 841 3 024 Городской округ Новодвинск 39 613 39 222 38 906 Городской округ Северодвинск 188 420 187 277 186 138 Мезенский муниципальный район 9 629 9 482 9 241 Онежский муниципальный район 32 968 32 272 31 456 Приморский муниципальный район 26 055 25 952 25 787 Мурманская область 771 058 766 281 762 173 Ненецкий автономный округ 43 025 43 373 43 838 Чукотский автономный округ 50 555 50 540 50 157 Ямало-Ненецкий автономный округ 539 671 539 985 534 104 Специфика и сложность решения жилищной проблемы в России состоит в том, что жилье одновременно товар и социальная услуга. И для ее решения требуется консолидация усилий личности, бизнеса, государственных и муниципальных структур. К концу 2015 г., по оценкам Росстата [5], в частной собственности находилось 3 232 млн м2 жилого фонда (90 %), в государственной 116 (3 %), в муниципальной 205 (6 %). Более 80 % жилья перешло в частную 52 Экология человека 2018.02 Социальная экология собственность граждан в результате стимулирующих мер. Исторически в России сложились достаточно разнообразные, но, следует признать, малоэффективные механизмы реализации жилищной политики, которые охватывают: долевое строительство; ипотеку; программу «Жилье для российской семьи»; приоритетный проект «Ипотека и арендное жилье»; арендное жилье; очередь на улучшение жилищных условий; государственные программы: «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Жилище»; региональные и муниципальные программы. Для решения жилищной проблемы повсеместно, особенно в арктических территориях страны, крайне важно развитие и совершенствование нормативноправовой базы использования земельных ресурсов. Существует немало примеров того, что низкий уровень управления земельными ресурсами, бюрократизм, произвол и коррумпированность чиновников сдерживают эффективное использование земельного потенциала. По данным Росреестра, на 1 января 2016 г. в России в частной собственности находилось 133,4 млн га земель. При этом площадь земель, находящихся в собственности граждан и их объединений, составила 115,3 млн га (6,7 %), в собственности юридических лиц - 18,1 млн га (1,1 %). Площадь земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, составила 1 579,1 млн га (92,2 %). Назрела острая необходимость разработки механизмов, позволяющих передавать неэффективно используемые участки государственных земель другим собственникам, в том числе муниципалитетам. При этом земля под строительство социального жилья, жилья эконом-класса и социальных объектов должна предоставляться бесплатно, в обмен на ограничение стоимости жилья. Изменение роли государства после распада СССР в обеспечении развития территорий АЗРФ оставило глубочайший след в экономическом и социальном развитии макрорегиона. Были фактически разрушены целые отрасли производственной сферы, пришли в упадок социальная и транспортная инфраструктура, ликвидированы существовавшие экономические и социальные механизмы привлечения и адаптации кадров. Прекращение деятельности отраслей промышленности и инфраструктуры привело к резкому оттоку населения и соответственно сокращению численности трудовых ресурсов. Вместе с тем экономика России по-прежнему зависит, а в обозримом будущем в еще большей степени будет зависеть от экономического потенциала Арктики. Для удовлетворения потребностей страны в минеральном и углеводородном сырье, водных и биологических ресурсах неизбежно наращивание производственного потенциала арктических регионов на новой технологической основе и адекватное развитие социальной сферы, прежде всего прибрежных регионов АЗРФ. Особенно важно сформировать и реализовывать особую жилищную политику - основу для формирования достаточного и эффективного демографического и трудового потенциалов. Вполне очевидно, что развитие арктических территорий и организация системы расселения должны находиться в тесной корреляции с масштабами и направлениями освоения месторождений полезных ископаемых. Это важнейшая и едва ли не единственная предпосылка (за исключением необходимости решения задач обеспечения обороноспособности страны) перспективного социально-экономического развития муниципальных образований макрорегиона [6]. Обеспечение жильем населения арктических территорий России является чрезвычайно острой проблемой, требующей значительных капитальных затрат как на новое строительство, так и на поддержание и развитие инфраструктуры. Более 30 % населения АЗРФ испытывают потребность в улучшении жилищных условий (табл. 2). Таблица 2 Оценка домохозяйствами состояния занимаемого ими жилого помещения, % [5] Показатель Российская Федерация Арктическая зона Российской Федерации Все домохозяйства 100,0 100,0 Из них домохозяйства, указавшие на недостаток тепла 11,2 14,1 избыток влажности, сырость 10,4 14,1 недостаток солнечного света 10,0 13,1 проблемы из-за плохой шумоизоляции 21,0 30,6 другие проблемы 2,8 6,8 Домохозяйства, указавшие на все или на большинство перечисленных недостатков в жилом помещении 1,4 2,4 Из числа всех домохозяйств оценили состояние своего жилого помещения как отличное 6,1 5,9 хорошее 44,5 46,2 удовлетворительное 44,3 43,1 плохое 4,4 4,3 очень плохое 0,7 0,5 Домохозяйства, указавшие при оценке условий проживания и состояния своего жилища: только на стесненность проживания 13,4 11,3 на стесненность проживания и плохое или очень плохое состояние своего жилого помещения 0,5 0,3 Все домохозяйства 100,0 100,0 в том числе, указавшие, что жилищные условия в целом устраивают 66,2 65,4 испытывают потребность в улучшении жилищных условий 32,9 34,3 не определено 1,0 0,3 53 Социальная экология Экология человека 2018.02 Сложившаяся практика управления недвижимостью территории заключается в выделении земельных участков под строительство на льготных условиях в обмен на передачу в собственность (муниципальную) части построенного жилья либо объекта социальной или инженерной инфраструктуры. Это приводит либо к повышению стоимости квадратного метра жилья (застройщик-инвестор стремится получить максимальную прибыль от оставшихся квартир, увеличивая их конечную стоимость), либо к значительному снижению количества инфраструктурных объектов (индивидуальных котельных, паркинга, коммуникаций и т. д.), а также качества возводимого жилья (например, социального). При заключении инвестиционного договора о развитии территории между муниципалитетом и инвестором (застройщиком) при выделении земельного участка на льготных условиях под жилищное строительство в пределах АЗРФ следует предусматривать комплекс мер, которые позволят снизить стоимость 1 м2 жилья в АЗРФ на 40-50 % на всех этапах строительства, повысить его качество и комфортность, обеспечить реальную поддержку со стороны муниципалитета незащищенных слоев населения [4]. Но примерами реализации изложенного подхода пока могут быть только отдельные и немногие муниципальные образования с высокими налоговыми доходами бюджета, где существует реальная конкуренция между инвесторами (застройщиками) за территорию, сложился высокий платежеспособный спрос на жилье. Практически все они входят в состав субъектов федерации - доноров бюджета страны. Общеизвестно, что подавляющая часть налогов, которые собираются на местах, уходят в региональные и федеральный бюджеты, откуда перераспределяются обратно, но уже через трансферты в рамках целевых программ, субсидий, субвенций и пр. В местных бюджетах остается порядка 10-30 % подоходного налога, 20-30 % - имущественных налогов (суммарно небольших из-за отсутствия адекватной системы оценки имущества и кадастровой стоимости земли). При этом доля дотаций и субсидий в доходах большей части муниципальных образований превышает 50 %. В условиях гиперцентрализованной системы бюджетных взаимоотношений у муниципалитетов существенно ограничены собственные финансовые возможности развития территорий и в силу этого резко снижена мотивация к каким-либо эффективным действиям в развитии территорий и повышении благосостояния населения. Вызывает определенную обеспокоенность исследование мнения населения АЗРФ об условиях проживания в своем населенном пункте. В частности, 15,2 % жителей региона не нравится жить в своем населенном пункте, что превышает общероссийский показатель почти в 2 раза (табл. 3). В последние годы федеральные власти предпринимали шаги, направленные на некоторое ослабление централизации налоговой системы и ее модернизацию. В частности, чтобы увеличить доходную базу муниципалитетов от налоговых и неналоговых поступлений, была введена патентная система налогообложения. По данным Федеральной налоговой службы, число индивидуальных предпринимателей (ИП), использующих эту систему, за 4 года ее существования составило 243 916 (6,5 % от всех зарегистрированных ИП). Тем не менее в 2016 г. сборы достигли лишь 4.5 млрд руб., или 0,4 % от налоговых доходов местных бюджетов (рост - на 32,2 %, +1,1 млрд руб.). С 2014 г. в доходы местных бюджетов зачисляются поступления от уплаты акцизов на нефтепродукты. Общий объем указанных поступлений в 2016 г. составил 39,7 млрд руб. (рост на 42,9 %, или на 11,9 млрд руб.). С 1 января 2015 г. в 29 субъектах РФ введен порядок определения налоговой базы по налогу на имущество физических лиц исходя из кадастровой стоимости объектов налогообложения. С 1 января 2016 г. их число увеличилось еще на 20 регионов. Применение нового порядка стало одним из факторов увеличения по отношению к уровню 2015 г. объема налога на имущество физических лиц (увеличение на 12.5 % с 25,7 до 28,9 млрд рубл.). Общий объем доходов, полученных местными бюджетами в связи с закреплением субъектами РФ налога на доходы физических лиц (сверх установленного статьями 61, 61.1, 61.2 Бюджетного кодекса РФ), составил в 2016 г. 347,0 млрд руб., или 16,8 % доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ от указанного налога (без учета городов федерального значения) [1]. Вполне очевидно, что жилищная проблема АЗРФ не может быть решена раз и навсегда. Как и любая другая социальная проблема, она динамична, требует постоянного внимания органов власти всех уровней, разработки новых подходов ее решения. Сложившееся государственное регулирование жилищной сферы в силу целого ряда объективных и субъективных причин до сих пор остается процессом несистемным. Для АЗРФ становится все более актуальным дальнейшее совершенствование жилищной политики на уровне муниципальных образований, поиск новых и адаптация старых, уже апробированных практикой, экономических методов и способов управления ее реализации. Существует немало ограничений, которые сдерживают использование бюджетных средств вне стандартных схем госзаказа в качестве инвестиционного рычага (выпускать муниципальные облигации, эффективно структурировать проекты на условиях государственно-частного партнерства и др. [4]. По мнению экспертов, инфраструктурные облигации остаются рисковым инструментом из-за отсутствия госгарантий. К тому же на законодательном уровне само понятие до сих пор не определено. При выпуске облигаций для привлечения финансирования проектов, реализуемых на условиях государственночастного партнерства, применяются общие правила, установленные законодательством о рынке ценных 54 Экология человека 2018.02 Социальная экология Мнение об условиях проживания в населенном пункте, % [5] Таблица 3 Показатель Российская Федерация Арктическая зона Российской Федерации Лица в возрасте 15 лет и более - всего 100,0 100,0 в том числе нравится жить в своем населенном пункте (районе проживания) 90,2 83,4 не нравится жить в своем населенном пункте (районе проживания) 8,0 15,2 не определено 1,7 1,4 Лица в возрасте 15 лет и более - всего 100,0 100,0 в том числе указали на наличие проблем, связанных с условиями проживания в своем населенном пункте (районе проживания) 80,1 87,7 указали на отсутствие проблем, связанных с условиями проживания в своем населенном пункте (районе проживания) 19,7 12,2 не определено 0,1 0,1 Лица в возрасте 15 лет и более, указавшие на наличие проблем, связанных с условиями проживания в своем населенном пункте (районе проживания) указали на проблемы: 100,0 100,0 высокий уровень преступности (нарушение общественного порядка) 10,9 18,5 недоступность государственных и муниципальных услуг в сфере медицинского обслуживания 26,9 37,5 недоступность государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного и школьного образования 11,8 12,4 большая отдаленность торговых точек 11,6 8,9 большая отдаленность аптек 20,3 12,3 большая отдаленность учреждений культуры 31,7 22,8 большая отдаленность мест проведения отдыха и досуга 38,2 30,2 большая отдаленность объектов для занятий физкультурой и спортом 34,2 23,1 плохая организация работы жилищно-коммунальных служб 40,0 53,7 плохая организация работы общественного транспорта 25,2 22,3 общая неблагоустроенность, недостаточность озеленения 34,8 51,7 состояние дорог, безопасность дорожного движения 66,3 67,9 вандализм (умышленные разрушения в общественных местах и жилых домах) 23,1 34,8 распространение наркотиков 22,4 29,6 распространение алкоголизма 37,1 44,7 загрязненность окружающей среды 39,9 52,6 другие проблемы 20,7 10,9 Лица в возрасте 15 лет и более - всего 100,0 100,0 в том числе указали, что чувствуют себя на улице в своем населенном пункте (районе проживания) в темное время суток совершенно безопасно 25,5 20,8 достаточно безопасно 60,6 64,1 небезопасно 12,8 14,7 не определено 1,0 0,4 бумаг. К наиболее существенным рискам, характерным для АЗРФ, относятся строительные, связанные с удорожанием стоимости работ, изменением деталей плана инфраструктурного проекта, а также с затягиванием сроков исполнения проекта. Существует проблема оценки доходности инфраструктурных проектов, неготовности крупного покупателя облигаций самостоятельно провести аудит инфраструктурного проекта, что соответственно влияет на желание инвесторов участвовать в подобных сделках. Важно и то, что инфраструктурные проекты предполагают длительные сроки реализации и еще более длительные сроки окупаемости. Следовательно, для АЗРФ крайне необходимы дополнительные стимулы для инвесторов в муниципальные инфраструктурные облигации (налоговые льготы, новые преференции) [10]. Требует изменений система кадрового обеспечения муниципального управления. Исследования авторов, 55 Социальная экология Экология человека 2018.02 проведенные в рамках различных проектов на территориях субъектов федерации и муниципальных образований, расположенных в АЗРФ, позволяют заключить, что существующий острый профессиональный кадровый дефицит сдерживает применение современных, рыночных методов управления развитием территорий, капитализацию вверенных им объектов недвижимости с помощью бюджетных рычагов, вовлечение в этот процесс частных инвесторов - в том числе через механизмы рынка ценных бумаг. Крайне недостаточно специалистов, умеющих квалифицировано управлять недвижимостью, и прежде всего муниципальными земельными ресурсами - важнейшим рычагом регулирования развития территории, провести размещение облигационного займа, разработать стратегию заимствований, эффективно управлять долгом. Государство в пределах АЗРФ должно выступить заказчиком принципиального обновления качества муниципального управления, обучения, обязательной кадровой ротации. Особую обеспокоенность вызывает высокий уровень аварийного и ветхого жилья. На основе информационных ресурсов Государственной корпорации Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства проведен анализ жилищного фонда АЗРФ. Наибольшая доля аварийных домов в жилищном фонде отмечается в Ямало-Ненецком автономном округе (ЯНАО) - 43 %, Аллаиховском муниципальном районе Республики Саха (Якутия) - 27 %, Анабарском национальном (долгано-эвен-кийском) муниципальном районе - 17 %. При этом проживает в аварийном и ветхом жилфонде в ЯНАО 5 % населения, Аллаиховском муниципальном районе - 86 %, Анабарском национальном (долгано-эвен-кийском) муниципальном районе - 27 %. Несмотря на небольшую долю аварийных домов, в ветхом и аварийном жилищном фонде проживает в Онежском муниципальном районе Архангельской области 19 % всего населения, в г. Архангельске - 7 %. Особое место занимает наличие очередей на улучшение жилищных условий. Так, нуждающимися в жилых помещениях в ЯНАО признаны 16 300 семей, в г. Архангельске - 14 884, в Мурманской области 11 300. Темпы строительства нового жилья невысокие, при том что было введено в ЯНАО 228 200 м2 (0,43 м2 на человека), в Архангельске - 77 722 м2 (0,22 м2), в Мурманской области - 59 200 м2 (0,08 м2). В Приморском муниципальном районе Архангельской области ввод жилья составил 1,05 м2 на человека - самый высокий показатель. Целью создания эффективного рынка жилья в районах АЗРФ является создание условий для закреплении населения на территориях, перспективных с точки зрения решения общегосударственных задач, обеспечения национальной безопасности, формирования опорных точек новых векторов территориального развития. Следует использовать весь спектр возможных методов и средств: увеличение объемов жилищного строительства, развитие рынка доступного жилья, включая строительство арендного жилья, обеспечения жильем малоимущих и других установленных законом категорий граждан, составляющих основу трудового потенциала удаленных районов. В 2016 г. было построено на территории АЗРФ 7 618 квартир (табл. 4). Реализация жилищной политики в АЗРФ должна основываться на рациональном сочетании развития базовых (опорных) населенных пунктов с постоянно проживающим населением и вахтовых поселков. Учитывая особенности арктических районов, связанные с необходимостью обеспечения особой надежности инфраструктурных систем жизнеобеспечения населения, приоритетными направлениями развития жилищного строительства должны стать малоэтажное и индивидуальное, с использованием индустриальных конструкций, а также местных строительных материалов. Опыт жилищного строительства на севере Канады и Аляске убедительно свидетельствует в пользу широкого применения индивидуального жилищного Таблица 4 Жилищное строительство на сухопутных территориях Арктической зоны в 2016 г. [1] Введено, тыс . м2 общей площади жилых помещений Построено квартир, единиц Территория Всего В % к соответствующему периоду прошлого года Застройщиками - юридическими лицами Всего Застройщиками - юридическими лицами Всего по Арктической зоне Российской Федерации 427,1 96,6 387,4 7618 7298 Мурманская область 59,2 - 46,8 945 850 Ямало-Ненецкий автономный округ 228,2 76,9 203,5 4199 4006 Чукотский автономный округ 2,5 - 2,5 53 53 Архангельская область 128,9 92,3 128,9 2283 2283 в том числе Ненецкий автономный округ 10,1 41,5 10,1 175 175 Архангельская область (кроме Ненецкого автономного округа) 118,8 103,1 118,8 2108 2108 Республика Коми 3,4 - 3,4 70 70 Красноярский край 2,6 60,1 0,8 32 8 Республика САХА (Якутия) 2,3 162,4 1,7 36 28 56 Экология человека 2018.02 Социальная экология строительства. Используемые при этом автономные системы инженерного обеспечения позволяют не только снизить затраты на строительство коммуникаций, но и сократить эксплуатационные расходы. По различным оценкам строительных организаций упомянутых стран, возведение индивидуальных жилых домов на единицу жилой площади обходится в 3-4 раза дешевле и обеспечивается существенная экономия энергоресурсов. Для арктических районов, прежде всего на территориях масштабного освоения природных ресурсов (Ненецкий автономный округ, ЯНАО, Таймырский полуостров, отнесенные к арктическим территориям улусы Республики Саха (Якутия), Чукотский автономный округ), целесообразно широкое развитие вахтовых поселков с ограничением набора объектов социальной инфраструктуры до уровня, обеспечивающего восстановление трудовых ресурсов, способности к труду. К основным преимуществам данного подхода можно отнести: 1) снижение нагрузки на местные бюджеты в части выполнения возложенных социальных программ и обязательств; 2) рост доходной части бюджета за счет увеличения налогооблагаемой прибыли добывающих предприятий; 3) снижение расходов государственного бюджета, связанных с необходимостью обеспечения поддержки содержания объектов социальной инфраструктуры населенных пунктов и выполнения социальных программ. Обсуждение результатов. Анализ статистической информации, связанной с состоянием жилого фонда муниципальных образований в Арктике и обеспеченностью населения объектами социальной инфраструктуры, формирующих в значительной степени представление о комфортности жизнедеятельности населения в макрорегионе и условия его закрепления, свидетельствуют о правовой незавершенности выделения АЗРФ в субъект государственного управления. Необоснованное затягивание принятия федерального закона, направленного на введение в практику управления социальным и экономическим развитием АЗРФ учета существующих и ярко выраженных специфических особенностей, является тормозом для достижения целей Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г., принятой Президентом страны в 2013 г. Таким образом, обеспечение комфортной жизнедеятельности человека в Арктике является «производной» реализации функций государства по совершенствованию нормативно-правого регулирования хозяйственного освоения макрорегиона, и в частности создания жилищного фонда муниципальных образований АЗРФ, развития в Арктике современной дифференцированной коммунальной инфраструктуры и формирования условий стимулирования жилищного строительства территориально-административных образований различного уровня. Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ (РФФИ) в рамках научного проекта № 16-02- 00741 «Жизнедеятельность постоянного населения в прибрежных зонах Арктики в современных условиях промышленного освоения макрорегиона». Список литературы

About the authors

V I Pavlenko

Institute of Geology of Ore Deposits, Petrography, Mineralogy and Geochemistry Russian Academy of Sciences

Email: chaiгman.aгhsc@mail.ru

S Yu Kutsenko

Federal Center for Integrated Arctic Research of the Russian Academy of Sciences

References

Supplementary files